“放管服”改革是一個系統(tǒng)的整體。財政部對政府采購代理機(jī)構(gòu)的“放管服”改革，繼取消資格認(rèn)定，做好“放”的“減法”；實(shí)行便利的登記制，做好“服”的“乘法”之后，日前又在“管”上做“加法”，印發(fā)《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），直擊監(jiān)管痛點(diǎn)，明確爭議熱點(diǎn)，解決實(shí)踐難點(diǎn)，促進(jìn)政府采購代理機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展。
直擊監(jiān)管痛點(diǎn)
2014年，財政部啟動對政府采購代理機(jī)構(gòu)的“放管服”改革，根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議和國務(wù)院常務(wù)會關(guān)于修改政府采購法，取消財政部及省級人民政府財政部門負(fù)責(zé)實(shí)施的政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定行政許可事項(xiàng)的相關(guān)決定，財政部停止了政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定工作，取消了審批制的資格門檻和審核、復(fù)核環(huán)節(jié)，實(shí)行方便快捷的登記制。此舉充分激發(fā)了政府采購代理機(jī)構(gòu)市場的活力，據(jù)統(tǒng)計，資格認(rèn)定取消前，全國政府采購代理機(jī)構(gòu)共有3494家，資格認(rèn)定取消后，截至目前，全國代理機(jī)構(gòu)超過9800家，3年多時間政府采購代理機(jī)構(gòu)數(shù)量增長了近180%。
隨著政府采購代理機(jī)構(gòu)數(shù)量的“井噴式”增長，“一人公司”“皮包公司”“夫妻店”頻現(xiàn)。“據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國9800余家代理機(jī)構(gòu)中，1700余家代理機(jī)構(gòu)只有1名從業(yè)人員，從業(yè)人數(shù)少于3人的代理機(jī)構(gòu)占了總數(shù)的近三分之一?！睒I(yè)內(nèi)人士告訴記者，此外，還有機(jī)構(gòu)水平良莠不齊，重視程序代理，忽視專業(yè)化發(fā)展，代理人員素質(zhì)較差等問題也逐漸凸顯，這些都是造成諸多采購亂象的重要根源，代理機(jī)構(gòu)的管理亟待加強(qiáng)。為此，財政部出臺了《暫行辦法》，從名錄登記、從業(yè)管理、信用評價及監(jiān)督檢查等方面對政府采購代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理做了全面規(guī)定，以此加強(qiáng)監(jiān)督管理，促進(jìn)政府采購代理機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展。
針對政府采購代理機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)、專業(yè)化等問題，《暫行辦法》特別明確了政府采購代理機(jī)構(gòu)的基本執(zhí)業(yè)要求，強(qiáng)調(diào)代理機(jī)構(gòu)代理政府采購業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)具備五項(xiàng)條件：具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；建立完善的政府采購內(nèi)部監(jiān)督管理制度；擁有不少于5名熟悉政府采購法律法規(guī)、具備編制采購文件和組織采購活動等相應(yīng)能力的專職從業(yè)人員；具備獨(dú)立辦公場所和代理政府采購業(yè)務(wù)所必需的辦公條件；在自有場所組織評審工作的，應(yīng)當(dāng)具備必要的評審場地和錄音錄像等監(jiān)控設(shè)備設(shè)施并符合省級人民政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。
在上述五項(xiàng)條件中，5名專職從業(yè)人員的要求也成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。對此，《中國政府采購報》記者注意到，《暫行辦法》不僅明確了5名專職從業(yè)人員的界定原則，即熟悉政府采購法律法規(guī)、具備編制采購文件和組織采購活動等相應(yīng)能力，還明確了對其的具體監(jiān)管舉措。在名錄登記管理方面，要求代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過工商登記注冊地省級分網(wǎng)填報五類信息申請進(jìn)入名錄，并承諾對信息真實(shí)性負(fù)責(zé)，其中就包括法定代表人及專職從業(yè)人員有效身份證明等個人信息。在監(jiān)督檢查方面，財政部門對代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查內(nèi)容第一項(xiàng)就是代理機(jī)構(gòu)名錄信息的真實(shí)性。這就意味著，財政部門在監(jiān)督檢查的過程中，或?qū)⑼ㄟ^查詢身份證明等個人信息，對代理機(jī)構(gòu)的人員要求進(jìn)行調(diào)查，如此有利于解決“一人公司”“皮包公司”“夫妻店”頻現(xiàn)，代理機(jī)構(gòu)專職從業(yè)人員不足，甚至借用、掛靠專職從業(yè)人員等現(xiàn)象。
《暫行辦法》還提出，財政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對代理機(jī)構(gòu)的政府采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高代理機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平。鼓勵社會力量開展培訓(xùn)，增強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力，這也將進(jìn)一步促進(jìn)代理機(jī)構(gòu)確保有一定的執(zhí)業(yè)能力。
此外，業(yè)內(nèi)人士建議，下一步對專職從業(yè)人員熟悉政府采購法律法規(guī)、具備編制采購文件和組織采購活動等相應(yīng)能力的評判設(shè)定細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，將有助于這一舉措的進(jìn)一步落實(shí)，更好地發(fā)揮作用。
明確爭議熱點(diǎn)
代理服務(wù)費(fèi)到底該由誰出？這個問題一直是政府采購業(yè)內(nèi)爭議的熱點(diǎn)。在此前財政部就《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理辦法》公開征求意見時，《中國政府采購報》記者曾就此做過調(diào)研，采訪了14位代理機(jī)構(gòu)、采購人代表及專家學(xué)者。
其中有9位支持由中標(biāo)人付費(fèi)的做法，占比達(dá)64%；僅2人明確支持采購人付費(fèi)。
調(diào)研過程中，某代理機(jī)構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人就表示，當(dāng)前采購人普遍未單獨(dú)列支代理服務(wù)費(fèi)預(yù)算。政府采購項(xiàng)目資金屬財政撥款，而代理服務(wù)費(fèi)產(chǎn)生于項(xiàng)目前期，如果由采購人付費(fèi)，撥款往往還沒下來。此外，國庫支付制度改革后，許多預(yù)算單位已沒有直接結(jié)算的功能，故中標(biāo)人代結(jié)代付是一個不錯的選擇。還有專家認(rèn)為，由中標(biāo)人付費(fèi)對采購人、代理機(jī)構(gòu)均有積極意義。對采購人而言，將本應(yīng)由其支付的代理服務(wù)費(fèi)由中標(biāo)人支付，可簡化支付關(guān)系和支付環(huán)節(jié)；對代理機(jī)構(gòu)而言，合同訂立過程中，若代理機(jī)構(gòu)與采購人的預(yù)期均為采購人直接支付，則由于競爭博弈的本質(zhì)，采購人勢必盡其最大締約能力與代理機(jī)構(gòu)討價還價，壓縮代理機(jī)構(gòu)的利潤空間，但若雙方均有中標(biāo)人直接支付的預(yù)期，則競爭博弈大為弱化，甚至可能轉(zhuǎn)化為合作博弈，采購人利用其優(yōu)勢地位討價還價的動力明顯減弱，代理機(jī)構(gòu)有望獲得較為理想的支付價格。
此次出臺的《暫行辦法》也對代理費(fèi)用的支付等問題做了明確。其中規(guī)定，代理費(fèi)用可以由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付，也可由采購人支付。由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付的，供應(yīng)商報價應(yīng)當(dāng)包含代理費(fèi)用。代理費(fèi)用超過分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)的，原則上由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付。代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購文件中明示代理費(fèi)用收取方式及標(biāo)準(zhǔn)，隨中標(biāo)、成交結(jié)果一并公開本項(xiàng)目收費(fèi)情況，包括具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)金額等。這也符合了大部分業(yè)內(nèi)人士的預(yù)期，有利于促進(jìn)采購代理行業(yè)的良性發(fā)展。
解決實(shí)踐難點(diǎn)
對政府采購代理機(jī)構(gòu)的信用評價管理也是《暫行辦法》的一大亮點(diǎn)。其中，首先明確了由財政部門負(fù)責(zé)組織開展代理機(jī)構(gòu)綜合信用評價工作。其次又提出，采購人、供應(yīng)商和評審專家根據(jù)代理機(jī)構(gòu)的從業(yè)情況對代理機(jī)構(gòu)的代理活動進(jìn)行綜合信用評價。綜合信用評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)全國共享。采購人、評審專家應(yīng)當(dāng)在采購活動或評審活動結(jié)束后5個工作日內(nèi)，在政府采購信用評價系統(tǒng)中記錄代理機(jī)構(gòu)的職責(zé)履行情況。供應(yīng)商可以在采購活動結(jié)束后5個工作日內(nèi)，在政府采購信用評價系統(tǒng)中記錄代理機(jī)構(gòu)的職責(zé)履行情況。與此前征求意見稿相比，《暫行辦法》增加了供應(yīng)商對代理機(jī)構(gòu)的評價，這也將令代理機(jī)構(gòu)的信用評價更加全面。在信用評價結(jié)果的使用上，《暫行辦法》將綜合信用評價結(jié)果是采購人自主擇優(yōu)選擇代理機(jī)構(gòu)的重要依據(jù)之一。同時還規(guī)定，財政部門可以根據(jù)綜合信用評價結(jié)果合理優(yōu)化對代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查頻次。
自行選擇代理機(jī)構(gòu)是政府采購法賦予采購人的權(quán)利，但現(xiàn)實(shí)工作中，采購人卻對“自行選擇”存在諸多困惑，有個別地方通過政府購買服務(wù)等方式對本地代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行比選，并規(guī)定僅比選入圍的代理機(jī)構(gòu)可代理當(dāng)?shù)仨?xiàng)目。對此，《暫行辦法》強(qiáng)調(diào)了采購人選擇代理機(jī)構(gòu)的自主權(quán)，并明確，采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、代理機(jī)構(gòu)專業(yè)領(lǐng)域和綜合信用評價結(jié)果，從名錄中自主擇優(yōu)選擇代理機(jī)構(gòu)。任何單位和個人不得以搖號、抽簽、遴選等方式干預(yù)采購人自行選擇代理機(jī)構(gòu)。
針對受罰代理機(jī)構(gòu)的處理，《暫行辦法》規(guī)定，受到財政部門禁止代理政府采購業(yè)務(wù)處罰的代理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)及時停止代理業(yè)務(wù)，已經(jīng)簽訂委托代理協(xié)議的項(xiàng)目，按下列情況分別處理：尚未開始執(zhí)行的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)及時終止委托代理協(xié)議；已經(jīng)開始執(zhí)行的項(xiàng)目，可以終止的應(yīng)當(dāng)及時終止，確因客觀原因無法終止的應(yīng)當(dāng)妥善做好善后工作?！笆芰P代理機(jī)構(gòu)的處理也是實(shí)踐中的一個難點(diǎn)問題。這就好比汽車在高速路上行駛，開錯了路，過了出口，不能讓它停在路上或者翻護(hù)欄直接開下高速，總要找下一個出口讓它駛出才行?！币晃槐O(jiān)管部門負(fù)責(zé)人向記者解釋道，有時財政部門的出具處罰決定時，代理機(jī)構(gòu)正在執(zhí)行的項(xiàng)目確實(shí)已經(jīng)進(jìn)展到了關(guān)鍵環(huán)節(jié)，此時終止會導(dǎo)致付出較高的行政成本，這樣就需要考慮以更妥善的方式解決問題，而不是一刀切的終止項(xiàng)目執(zhí)行。
此外，代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定取消后，財政部也曾發(fā)文對政府采購代理機(jī)構(gòu)的登記制度作了初步規(guī)定。此次財政部將登記工作正式明確為名錄登記管理，在《暫行辦法》中提出代理機(jī)構(gòu)實(shí)行名錄登記管理，并從名錄的建立方式、信息公開、代理機(jī)構(gòu)申請進(jìn)入名錄方式、填報信息內(nèi)容等方面對代理機(jī)構(gòu)名錄登記管理如何實(shí)行作出了系統(tǒng)性規(guī)定，這將進(jìn)一步規(guī)范代理機(jī)構(gòu)登記工作，方便代理機(jī)構(gòu)登記信息，進(jìn)入政府采購領(lǐng)域。
結(jié)合此前的改革舉措和此次出臺的《暫行辦法》，業(yè)內(nèi)人士指出，財政部對政府采購代理機(jī)構(gòu)“放管服”改革，首先是通過停止政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定工作，做好簡政放權(quán)的“減法”，打造權(quán)力瘦身的“緊身衣”。同時，又實(shí)行方便快捷的登記制度，按照“自愿、免費(fèi)、一地登記、全國通用”的原則，對代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行網(wǎng)上登記，以此做好優(yōu)化服務(wù)的“乘法”。此次出臺《暫行辦法》，針對近年來政府采購工作實(shí)踐和代理機(jī)構(gòu)行業(yè)發(fā)展的一些突出問題，作了全面細(xì)化的規(guī)定，將有效解決目前代理機(jī)構(gòu)管理中存在的難點(diǎn)、痛點(diǎn)，這也是啃政府職能轉(zhuǎn)變的“硬骨頭”，做好強(qiáng)監(jiān)管“加法”。如此讓“放”“管”“服”的車輪同時轉(zhuǎn)起來，改革才能“蹄疾而步穩(wěn)”，將進(jìn)一步完善政府采購代理環(huán)境，促進(jìn)政府采購代理機(jī)構(gòu)行業(yè)健康、有序發(fā)展，推動政府采購事業(yè)更好地發(fā)展。
